人多地少是我國的基本國情，戶均經營土地規模只有7畝多，農戶小規模分散經營一直是我國農業經營的主要方式。這種農業經營方式不利于資源的優化配置和勞動生產率的有效提高，在一定程度上延緩了農業現代化進程。近年來，隨著工業化、城鎮化進程加快發展，越來越多的農業剩余勞動力轉移到非農就業，為適度擴大農業經營規模、有效提高勞動生產率創造了條件，各地圍繞發展農業適度規模經營進行了多種形式的有益探索，積累了豐富的實踐經驗。從長遠看，推動農業從傳統農戶分散經營向集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型經營體系轉變，是我國建設現代化農業強國的必由之路。最近，國務院辦公廳發布的《關于加快轉變農業發展方式的意見》再次強調，當前和今后一個時期加快推進農業現代化，必須以發展多種形式的適度規模經營為核心，切實轉變農業發展方式。

一、穩步開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作

建立健全土地承包經營權登記頒證制度，是穩定農村土地承包關系、促進土地經營權流轉、發展適度規模經營的重要基礎性工作。2015年2月，農業部等六部委下發了《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》，新增江蘇、江西、湖北等9個省(區)開展整省試點，其他省份擴大開展以縣為單位的整體試點，迄今已有1988個縣開展確權頒證。各地要按照中央統一部署，抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題，鼓勵有條件的地區在承包土地確權登記頒證基礎上，探索承包土地折股量化、按股分配，發展適度規模經營。同時，應加強對農村土地承包經營權確權登記頒證工作和農村土地經營權流轉政策的宣傳，讓農民充分了解確權登記頒證工作的目的、意義、作用和程序要求，充分發揮農民群眾的主體作用，提高農民維護土地承包權益的意識和能力。

二、發展多種形式的適度規模經營

2015年中央一號文件指出，要堅持農民家庭經營主體地位，創新土地流轉和規模經營方式，培育專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、產業化龍頭企業等新型經營主體，積極發展多種形式的適度規模經營。發展農業規模經營要“適度”，不能盲目求大、強行推進。從全國來看，由于各地的農業資源稟賦、農民就業和收入結構等自然經濟條件千差萬別，不可能存在一個放之四海而皆準的土地經營規模適宜標準。所以，合理確定適合當地的土地經營規模要靠各地從實踐中探索。從許多地方的實踐來看，土地經營規模的務農收入相當于當地二、三產業務工收入的，土地經營規模相當于當地戶均承包土地面積10—15倍的，比較適合多數地區的生產需求，應當給予重點扶持。不僅各地農業經營適宜的規模標準不一而足，農業規模經營的實現形式也要因地制宜，各地要結合實際不斷探索和豐富適合當地發展的有效形式。有條件的地方根據農民意愿，可以統一連片整理耕地，將土地折股量化、確權到戶，經營所得收益按股分配。鼓勵農民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題。鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。有條件的地方應制定扶持政策，引導農戶長期流轉承包地并促進其轉移就業。引導農民以承包地入股組建土地股份合作社，鼓勵承包農戶開展聯戶經營，引導發展農民合作社聯合社，擴大生產經營面積，解決土地碎片化和產出能力低下等問題，推動集約規模經營。引導鼓勵龍頭企業與農民或農民合作社以“訂單農業”等方式實現規模經營。最近幾年，一些地區探索開展農地托管發展適度規模經營取得了很好的效果。這種經營模式可以在堅持農戶家庭承包經營制度不變的前提下，為農民提供產前、產中和產后社會化服務，既可以讓農民保留土地承包權還可以得到比土地流轉還多的收益，既節約了生產成本又解放了農村勞動力，既為農民開辟了穩定增收渠道又提高了規模生產所帶來的單產收益，是農地自發流轉向規模經營過渡的有效形式。山東供銷社通過土地托管服務，改變原先的一家一戶分散經營模式，實行規模化生產、標準化種植、集約化經營，讓更多的農民得實惠，非常受農民群眾歡迎，目前土地托管面積超過1000萬畝。實踐證明，農地托管能夠較好地適應農地流轉新形勢，有效避免行政推動農地流轉帶來的諸多不利，具有牢固的群眾基礎和較為廣泛的適用范圍，是一種接地氣的規模經營實現形式。因此，要鼓勵各地積極推廣既不改變農戶承包關系、又保證地有人種的托管服務模式。要鼓勵種糧大戶、農機大戶和農機合作社開展全程托管或主要生產環節托管，實現統一耕作，發展適度規模經營。

三、落實好支持適度規模經營的財政、信貸等扶持政策

近日，財政部制定了《關于支持多種形式適度規模經營促進轉變農業發展方式的意見》，此前，銀監會、農業部已經下發了《關于金融支持農業規模化生產和集約化經營的指導意見》。其他相關部門也出臺了一系列促進農業適度規模經營的扶持政策。各地要抓好扶持政策的落實工作，確保各項有力措施真正能實施到位。當前，要重點做好兩方面的政策落實工作。一是加快培育新型農業經營主體。近年來，各地涌現出大量多種類型的新型農業經營主體，有力帶動了適度規模經營發展。截止2014年底，全國已有專業大戶和家庭農場341萬戶，合作社129萬個，龍頭企業超過12萬家。經國務院批準，從2015年調整完善農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等三項補貼政策(簡稱農業“三項補貼”)，統籌用于支持糧食適度規模經營，重點向種糧大戶、家庭農場、農民合作社、農業社會化服務組織等新型經營主體傾斜。各級財政還應加大對農民合作社的支持力度，重點支持以家庭成員為主要勞動力、以農業為主要收入來源、從事專業化、集約化農業生產的規模適度的家庭農場發展。鼓勵開展大型農機金融租賃試點和創新農機信貸服務，多渠道多形式滿足適度規模經營主體的購機和用機需求。推動財政支農項目與新型經營主體有效對接，使其更加廣泛和深入地參與財政支農項目的建設、運行和管理。二是支持引導有利于適度規模經營的體制機制創新。穩步推進土地經營權抵押、擔保試點。推動組建以政府出資為主、重點開展農業信貸擔保業務的縣域融資性擔保機構，加快構建覆蓋全國的農業信貸擔保服務網絡。積極推動普惠金融服務體系建設，繼續發揮農村金融機構定向費用補貼和縣域金融機構涉農貸款增量獎勵政策的引導作用，鼓勵金融機構加大對適度規模經營的支持力度。采取貸款貼息、風險補償、融資增信、創投基金等方式，幫助適度規模經營主體拓寬融資渠道，降低融資成本。進一步完善農業保險大災風險分散機制，有效提高對適度規模經營的風險保障水平。

四、促進農業社會化服務組織發展

建立健全農業社會化服務體系是構建現代農業經營體系的重要方面。十七屆三中全會提出，要“加快構建以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、龍頭企業為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系”。實踐證明，通過發展農戶間的聯合與合作以及農業社會化服務來提高組織化和規模化水平，也是發展農業規模經營的有效實現形式，而且，農業經營規模越大，就越需要完善的社會化服務體系與之相適應。各地要采取財政扶持、信貸支持等措施，落實相關稅收優惠政策，加快培育多種形式的農業經營性服務組織。采取政府購買服務等方式支持符合條件的經營性服務組織承擔農業公益性服務，可以幫助農戶通過購買農業社會化服務在有限的耕地上實現現代農業技術和裝備的應用，是健全農業社會化服務體系的有效手段。比如，一些地方探索通過購買社會服務方式，鼓勵農機大戶、農機合作社等農機服務組織開展跨區深松整地作業等社會化服務，就發揮了很好的效果。2015 年中央一號文件提出了采取購買服務等方式鼓勵和引導社會力量參與公益性服務的明確要求。目前，農業部在一些縣市組織開展了政府向經營性服務組織購買農業公益性服務機制創新試點，通過政府訂購、定向委托、以獎代補、貸款擔保、招投標等方式，支持具有一定資質的經營性服務組織從事可量化、易監管、受益廣的農業公益性服務;探索對試點縣經營性服務組織和生產經營主體擴大有效擔保物范圍，提高授信額度，適當給予利率優惠;鼓勵試點縣建立由財政出資的農業擔保公司，為各類經營性服務組織和生產經營主體提供貸款擔保。鼓勵地方總結推廣財政支持農業生產全程社會化服務和新型農業社會化服務試點經驗，促進供種供肥、農機作業、農技推廣、生產管理和產品銷售等生產經營的組織化和統一化，提高區域規模經營效益。供銷合作社長期扎根農村、貼近農民，有比較健全的組織體系和經營網絡，目前已經建立了34萬家綜合服務社，在為農服務方面具有獨特優勢。近日，中共中央、國務院下發的《關于深化供銷合作社綜合改革的決定》指出，供銷合作社要由流通服務向全程農業社會化服務延伸，重點圍繞農業生產服務、農產品流通服務、城鄉社區綜合服務、農村合作金融服務，加快構建綜合性、規模化、可持續的為農服務體系。各地要進一步深化供銷合作社改革，適應現代農業發展要求，下大氣力提高農業社會化服務能力，把供銷合作社辦成真正符合農民需求的合作經濟組織。

五、穩妥開展農戶承包地有償退出試點

對于一些在城鎮長期定居、穩定就業的居民，在農村改革實驗區可以探索農戶承包地有償退出，但這必須建立在堅持農村土地集體所有和農民充分自愿的基礎上。同時，必須注意，現階段不得以退出土地承包經營權作為農民進城落戶的條件;要充分尊重進城落戶農民是否有有償退出的意愿。除了農戶的主觀意愿外，農戶承包地有償退出進程是與農村土地制度的完善程度以及農業轉移人口市民化的推進程度等經濟社會發展基礎密切相關的，目前來看，因生活方式選擇而不愿放棄農業經營的農戶將長期存在，總體上尚不具備大規模推動農戶有償退出承包地的主客觀條件，因此這項改革試點必須在農村改革實驗區范圍內審慎穩妥開展。

此外，在發展多種形式的適度規模經營過程中，要注意處理好工商資本進入農業的問題，堅決防止出現“非農化”。近年來，一些地方出現了工商資本到農村流轉土地后搞非農建設、影響耕地保護和糧食生產等問題。為此，農業部會同中央農辦等部門出臺《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》，明確土地流轉和發展規模經營必須堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線;對工商資本進入農業，主要是鼓勵其根據當地資源稟賦、產業特征，重點發展資本、技術密集型產業，從事農產品加工流通和農業社會化服務，發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖等適合企業化經營的現代種養業;加強工商資本租賃農地規范管理，健全工商資本租賃農地風險防范機制，強化工商資本租賃農地事中事后監管，強化租賃農地的用途管制，采取堅決措施嚴禁耕地“非農化”。